千亿级政府引导基金潮涌：竞逐高能级与市场化

21世纪经济报道记者 胡丽华 杭州报道

2023年进入下半场，不少投资界人士明显感到，今年政府引导基金设立速度和规模加速攀升。

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近日，一则杭州三大千亿基金发布的消息引发业内关注。据了解，杭州宣布在原来基础上，升级打造杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金3支千亿母基金，推动形成总规模超3000亿的“3+N”杭州基金集群，杭州资本、杭州金投将承担三大千亿基金的运营主体责任。

杭州并不是个例。21世纪经济报道记者梳理发现，今年以来，安徽、浙江、上海、西安、广州等省市都推出了千亿量级的产业基金集群。这些规模庞大的产业基金群诞生背后，各地正通过非单一引导基金的形式，扩大引导基金规模，形成体系化建设。

在受访专家看来，政府引导基金最大的作用就是能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动效应，吸引社会资本，以股权投资方式有力破解创新型、科技型中小企业的成长难题，加快推动地方产业集群发展。在这一过程中，当前地方政府在产业基金具体运作模式方面正展现出更高的灵活度和开放度，加速向专业化、市场化方向转变。

“基金矩阵”打造高能级产业集群

清科研究中心数据显示，截至2022年我国累计设立政府引导基金达2107支。火热的政府引导基金在推动区域产业布局、激活区域经济发展活力方面的效果已经显现，诞生了如合肥、苏州、深圳等地方代表模式。

进入2023年，全国各地引导基金依旧遍地开花，千亿级母基金官宣动态频频传出。如在浙江，仅在今年5月内，杭州发布三大千亿基金，温州宣布落地千亿产业基金集群，浙江启动目标总规模超 2000 亿元的 "4+1" 专项基金群，各种千亿母基金设立颇为活跃。

21世纪经济报道记者梳理发现，今年以来成立的千亿级母基金集群，大多偏向于重仓新兴产业、先进制造业等领域。从发力重点来看，各地产业引导基金的靶向性明显增强，在深入运作综合型产业母基金的基础上，也在推进细分领域专业型母基金的设立和运作。

如安徽围绕新一代信息技术、新能源汽车和智能网联汽车、高端装备制造、新材料等十大新兴产业领域，实行“一产业一基金”的发展模式；浙江的产业基金群包括新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料等4支产业集群专项基金和1支“专精特新”母基金；重庆产业投资母基金在运作中将聚焦重庆万亿级智能网联新能源汽车、电子信息等产业集群……

“当前地方政府推动产业发展的思路已由给政策、给土地转向以产业投资、产业服务和打造产业生态来引领地方经济发展。”上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员林兰在接受21世纪经济报道记者采访时表示，各地纷纷成立产业引导基金正是这一思路转变的集中体现，大体量的引导基金往往能引领带动前沿领域和尖端领域的发展，对于重资本投入产业环节和容易出现政府-市场双重失灵的技术领域能起到突破卡点、专业引领的作用。

与此同时，伴随政府引导基金从国家级、省市级逐步向区县级下沉，各地开启了多级联动的发展模式，加速推动各类政府母基金、产业链招商子基金和市场基金等联动发展。

如当前安徽提出要打造“基金丛林”，相比之前，安徽省正加大奖补力度，着重推进省、市、县多层级投资矩阵。安徽省印发《支持风险投资创业投资高质量发展若干措施》提出，支持各市、县（区）结合本地实际研究出台风投创投机构落户、投资、基金招商、风险分担等方面政策。

此外，公开信息显示，浙江已构建起“国家级基金+区域基金+市场化基金”的多级联动体系，构建起了覆盖全省多领域的基金群。截至去年6月，浙江省金控合作的投资机构已超100家，累计参股97支基金，引导撬动各类资本3500亿元，已惠及省内企业1270家。

林兰表示，产业基金群是通过“政府引导”与“市场运作”相结合，引导社会资金集聚，加大资本供给，形成整个产业发展的社会资金蓄水池。这一过程中要进一步形成不同规模、不同专业方向的政府引导基金组合，依据区域发展特点和优势，以中小规模、专业性强的母基金为主，避免规模贪大、内容求全。

加速探索市场化运作机制

近年来，国有资本在资本市场上越发活跃，但在参与投资的过程中，政府引导基金与市场化股权投资机构并非完全契合。

长城战略咨询合伙人李中海告诉21世纪经济报道记者，地方产业投资基金管理以政府主导，政府对基金的约束监管较多，导致基金市场化运作能力和创新能力不足。此外，专业化的产业投资基金管理人才相对缺乏，尤其是二三线城市，对高精尖投资项目的前瞻性和风险性判断难度较大。

也因此，在政府引导基金迎来爆发性增长的同时，其亟待更加市场化运作的呼声日益高涨。不少地方纷纷加码出台多项支持政策，择优选取投研能力强的管理人，放权给专业的市场化管理团队运作引导基金。

21世纪经济报道记者了解到，接下来浙江“4+1”专项基金群将陆续公开遴选数十支基金的管理人，省市两级产业基金率先落实60%的资金，引导一批优质机构、项目汇聚浙江。

此前，浙江省招商引资领导小组办公室已经向社会公布第一批“投资浙里”基金招商联盟77位成员名单，同创伟业、摩根士丹利、CPE源峰、深创投、高瓴资本等一众知名投资机构悉数在列。

除了管理运作加速向市场化机构靠拢，不少地方政府引导基金还采用更为灵活的投资策略，以返投比例这一指标为例，多地返投比例从之前的约2倍下调至1.5倍、1.2倍，并放宽返投认定标准。

例如，此次重庆产业投资母基金明确在返投方面，其行业基金、区域基金返投分别不低于母基金对其出资的1.2倍、1.5倍。对于投资招商市外企业的总部或上市主体迁入重庆的，可奖励返投额按双倍计算。

在广州，1500亿元的广州产业投资母基金对于子基金管理人没有注册地的要求；子基金返投比例不低于母基金出资额的1.2倍，且设置了“宽返投”认定。

不少业内人士认为，近期成立的千亿元级别的产业母基金集群普遍更为灵活和开放，多地母基金设定的返投比例及“宽返投”认定等对投资机构来说是十分友好的信号。

但受访专家也提醒道，要对经济下行时期的社会资本“募资难”做好充分的思想准备，充分考虑到母基金的撬动效应可能会打折扣，这在一定程度上可能会加剧政府的财税负担。

长期来看，政府引导基金如何进一步撬动市场资金、完善与市场化股权投资机构之间的合作？

李中海建议，一方面要优化产业引导基金管理配套政策和法规，政府引导基金强调引导作用，突出“0-1”的基础作用，以对培育本地高新产业的贡献给予考核，弱化保值增值的要求，让基金敢投敢用发挥实质性作用；另一方面，要引导社会资本广泛参与产业基金，社会资本成立的基金突出放大效应，突出“1-10、10-100”的放大作用，以利润牵引支撑产业转型升级。

“总的来说，需要循序渐进、量力而行、不盲目跟风，各地要结合地方产业基础、经济实力，在可承受范围内投资，至少保障投资失败不会引发政府债务违约等系统性风险。”李中海表示。

林兰认为，不同于财政补贴的一次性资金输送，基金投资如有好的资本进退机制配合，能在很大程度上保证资金的持续循环发展利用。政府主导模式的地方产业基金，要始终保持政府团队对科技、产业、经济发展动向的敏锐性与判断力，保留财政“观察员”角色，保证财政资金的退出和再参与机制。